最高人民法院《关于人民登记立案若干问题的规定》确立了我国民事诉讼实行立案登记制，但民事案件“立案难”问题并没有因立案登记制的实行而得到化解，依然在一定范围内存在。本文从现实案例出发，阐明“立案难”在立案登记制度下客观存在的现状，通过理论认知、立法和司法程序三个层面分析了当前“立案难”的原因，并寻找出具体的破解措施，有效的保障当事人诉权的实现。
一、立案登记制度下立案难的现状
无权利则无救济，民事诉讼程序作为民事权利救济的最后一道防线,保障着公民权利的实现。但是，最后防线的启动必须经过公民提起诉讼和法院审查受理两个环节，公民起诉只是开启民事诉讼程序但并不必然导致立案，法院的审查受理才是决定案件能否迈入民事诉讼门槛，实现权利救济最终因素。
2014年10月28日党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”。2015年4月13日最高人民法院通过《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《登记立案规定》），正式确立我国民事诉讼实行立案登记制。司法实践中频频出现立案难事件，特别是今年上半年发生在广西某法院律师“撕裤门”事件，再次将法院立案活动引入人们视野。可见，人民法院在受理立案过程中，不受理、不接收材料、不予答复，不一次性告知补正材料、不出具书面意见等现象依然普遍存在，民事案件立案难作为司法领域既成事实，成为了司法改革迫切解决的问题。
二、立案登记制度下“立案难”的原因分析
（一）理论认知层面
1.起诉要件与诉讼要件混同
起诉要件，是指诉的适法提起所必须的要件，是发生起诉效果的必要前提；诉讼要件，是指为了实现诉讼目的所必须具备的某些前提条件和事项。前者是开启诉讼程序的前提，只有具备起诉要件法院才可受理案件，后者是法院作出判决的前提，具备诉讼要件才能作出实体判决。纵观世界多国法律，起诉要件通常要求提交具备法定形式的诉状，而诉讼要件则包括当事人的诉讼能力、法院的管辖、不属于重复诉讼等。而我国民事诉讼法119条规定的起诉条件包括原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖等，其内容涉及实体问题，本质属诉讼要件。由此可见，我国法律混淆了起诉要件和诉讼要件的界限，将起诉要件等同于诉讼要件，不利于保障当事人诉权。
2.采用适格当事人理论，没有程序当事人概念
在国外民事诉讼理论上，一般把符合起诉形式要件，基于起诉或被起诉而参加诉讼的主体称为程序当事人；通过审判确认与案件有诉的利益的当事人称为适格当事人。我国《民事诉讼法》规定原告需与本案有直接利害关系，可见我国采用的是适格当事人，并没有程序当事人概念。适格当事人要求具有实体法律关系的主体才能成为诉讼当事人，这必然会使一部分起诉人因无法证明自己与案件具有直接利害关系而被挡在诉讼大门之外。例如，在确认之诉中，原告起诉目的就是请求法院判决确认某种法律关系或权利是否存在，根据适格当事人理论则要求原告在起诉时就要证明自己与案件有直接利害关系，换句话说就是证明自己是某种法律关系或某种权利的主体，而这是本案的诉讼请求。
（二）立法层面
1.法律规定不衔接
虽然《登记立案规定》规定对起诉人民法院应当一律接收诉状，但是对于接收诉状后案件能否受理、是否需要审查、审查内容、审查标准，并未作出具体规定，起诉能否获受理仍需要满足《民事诉讼法》第119条和121条规定的起诉条件。因此，我国立案登记制只是明文规定在《登记立案规定》条文中，而没有通过《民事诉讼法》修订实现，我国立案方式在法律规定上不衔接、不统一，在《民事诉讼》规定的框架下的立案登记制度，很难彻底改变起诉难的症结。
2.起诉条件过高，审查过严
起诉作为一种诉讼行为必须符合法定的条件，法律对起诉条件规定越简化，诉讼程序启动越容易。我国《民事诉讼法》第119条对起诉条件作出详细规定，既包括了启动诉讼程序的要件，也涉及到实体判决所依据的要件，使得对起诉条件的审查涉及到实体内容，必然抬高了起诉的门槛。
首先，对原告资格的审查。法律不仅要求起诉状列明原告相关信息，还要求原告是“与本案有直接利害关系”，是否与本案具有直接利害关系，完全属于实体问题，应在立案后在案件审理过程依据实体法予以查明确认，而不应在立案阶段由法院单方审查。
其次，对被告身份的审查。法律规定被告必须明确，要求提供足以使被告与他人相区别的姓名、住所等信息的材料，例如自然人的身份证或户籍证明、企业营业执照、社会团体登记证等，这一规定必然增加了原告起诉的难度。因为，作为纠纷当事人双方，被告不可能主动将其身份证明材料提供给原告，而上述材料在多数情况下单纯依靠原告个人力量是无法获取的。
最后，对诉讼请求、事实和理由的审查。法律要求原告起诉时应在起诉状中列明诉讼请求，并提供一定的事实和理由证明诉讼请求的合理。但是，诉讼请求是否合法、案件事实是否真实、理由是否充分，应当在案件审判时进行查明认定。法院在立案阶段不应对上述事项进行审查，更不应以诉讼请求不合法、事实不真实、理由不充分为由，拒绝起诉。
3.要求原告在起诉时提供证据不合理
《民事诉讼法》第121条规定起诉状应当载明事项包括有证据，《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第1条也规定，“原告向人民法院起诉，应当附有符合起诉条件的相应的证据材料”。在司法实践中，法院基本上都会要求原告提供相应证据材料来证明起诉条件的成立。但是，有些证据原告在起诉时是无法获取的，必须在立案后才能取得，甚至还需要法院出具证明协助或者直接依职权收集而获取。因此，要求原告在起诉时提供证据，会增加原告负担，加大了起诉的难度；而且这种做法将原告举证责任提前至立案阶段，与法律规定的举证责任和举证期限相悖，对原告是不公平的。
（三）司法程序层面
1.立案审查程序司法专断，排除当事人参与
尽管我国实行立案登记制度，要求法院对起诉不予受理或不予立案的，应当出具书面裁定或决定，并载明理由。但是，法律并没有赋予当事人参与立案审查的权利。在实践中，法院对案件审查是封闭式的书面审查，没有当事人参与，当然也不会听取当事人意见，完全是由法院单方决定，当事人完全处于被动地位。这种行政化的独断专裁的做法，显然违反了程序正当的要求，使得裁定不为当事人所信服，也是立案难的表现形式之一。
2.立案审查监督制度不健全，救济程序不完善
对立案工作中存在的不接收诉状、不出具书面凭证、不一次性告知补正内容、既不立案又不作出裁定或决定等违法违纪情形，《登记立案规定》规定当事人可以向受诉人民法院或上级人民法院投诉，并且对违法违纪行为规定了相应的法律责任。但是该规定只限于向法院投诉，却没有规定立案检察监督。人民检察院作为我国专门的法律监督机关，对法院民事诉讼活动实行法律监督，但是我国实行的民事立案登记制度中并没有民事立案检察监督概念，也没有相应完备的立法规定,使得立案活动缺乏有效监督。
另一方面，法律对立案阶段出现的违法违纪行为虽然规定可以向法院投诉，但是该规定笼统、含糊，对投诉部门、投诉的方式和程序等都没有规定，依然会产生当事人状告无门的局面。另外，对投诉的处理结果，只是规定对违法违纪行为进行惩处，却没有规定具体的救济方式对违法违纪行为予以纠正，当事人起诉受阻问题依然得不到解决。
三、完善立案登记制度，破解立案难的具体措施
（一）规范立案登记制度立法规定
1.区分起诉要件和诉讼要件，降低起诉条件
我国法律将起诉要件和诉讼要件二者混淆，起诉条件高，审查严，受理难。实质上，起诉的功能就是单纯的诉讼活动的启动，不应当牵扯到实体问题。因此，为了充分保障当事人诉权行使，应当降低起诉条件。具体而言，可对我国《民事诉讼法》第119条起诉条件做以下两点修改。第一，取消对原告“与案件有直接利害关系”的实质条件要求，规定原告只要具备程序主体资格即可；第二，取消“属于受诉人民法院管辖”的条件规定，对于不属本法院管辖的案件可由被告提出管辖权异议，法院作出裁决或者直接由法院移送有管辖权法院进行管辖。
2.区分起诉证据和诉讼证据，明确起诉证据标准
我国法律要求原告起诉时提交与诉请相关的证据或证明材料，但是对提交的证据应符合什么标准、达到什么程度并未作出规定，在司法实践中出现了不同的法院、法官因案件性质不同、当事人不同对起诉证据提出了不同的要求。因此，应当在区分起诉证据和诉讼证据两个概念的基础上，对起诉时原告应提交的证据予以明确，统一标准。笔者认为，起诉证据只在达到足以启动诉讼程序即可，包括原告身份证明和证明案件事实的主要证据，至于被告身份证明和法院主管、管辖的证据应放到举证阶段完成。
3.区分程序当事人和适格当事人，引入程序当事人概念
由前文可知，我国采用适格当事人理论，以“与案件有直接利害关系”作为认定原告资格的标准，阻碍了民事诉讼活动的进行。因此应当引入程序当事人概念，在立案阶段确定当事人时，排除诉讼主体与案件有直接的利害关系的审查，只要在起诉状中列明原被告即可。与此同时，将《民事诉讼法》第119条“原告与本案具有直接利害关系”修改为“原告与本案具有事实和法律关系”。
4.区分形式审查和实质审查，确立适度形式审查原则
立案登记制度并不是无需审查绝对无条件地登记立案，也要求法院对起诉材料进行必要的审查，但只是进行适度的形式审查，而非实质审查。第一，对起诉状审查，应根据民事诉讼法的要求，审查起诉状格式是否规范，内容是否全面，逻辑是否合理，语言表达是否清晰。第二，对案件属于人民法院主管审查，应根据起诉状所列明的诉讼请求和所描述的事实和理由做出一个简单、初步的判断，只要属于民事争议，具有可审性就予以受理。第三，对证据审查，只需在形式上审查原告是否提交了相关的证据或证明材料，至于提交的证据是否是主要证据、是否真实、充分，无需进一步审查。
（二）完善程序保障机制
1.引入立案听证程序
所谓立案听证，是指法院在立案阶段因案情复杂等原因对是否立案有争议的，经当事人申请或法院依职权举行的听证程序。法院在案件登记后，对按照法律规定依法不予立案的情形的，主要包括法律明确规定不属于人民法院案件受理范围的，或者当事人对法院告知补齐、补正材料有异议坚持不补齐、不补正，或者补齐、补正后仍不符合受理条件的，经向当事人释明后当事人申请或法院依职权举行听证，围绕案件受理要件展开询问，充分听取当事人陈述，进行释法答疑。在立案阶段引入听证程序，既保障了当事人在立案阶段陈述和申辩的权利，同时避免了法院在封闭审查下作出的裁定对当事人产生的不公平结果以及所带来的对法院的不信任，从而使法院案件受理工作更加透明、公正。
2.健全立案审查监督机制
（1）加强法院自我监督
人民法院应当公开立案程序，规范立案行为，加强内部自查，充分发挥审级监督职能。首先，在法院内部成立专门机构解决当事人立案难的投诉。其次，开通各种渠道，例如电话、传真、信件、互联网络等接收当事人投诉。最后，对投诉进行调查核实，对本院或下级法院有案不立的情形应责令及时纠正，并对具体办案人员进行责任追究和问责，将处理结果通知当事人。
（2）建立民事立案检察监督机制
所谓民事立案检察监督，是指人民检察院依据法律规定，对人民法院依法应当受理的案件不予立案受理，不符合立案受理条件而予以立案受理，以及民事立案活动是否合法进行的法律监督。具体操作如下：检察院接到当事人对法院不予立案的申诉，应当调查核实，发现法院应当受理的案件不予立案受理的，向法院发出通知书要求说明不立案的理由；经审查法院回复的理由不能成立或者逾期不予回复的，发出立案检察建议书，法院应当立案。
结语
立案难既有理论认知上的问题，也有立法上的问题，还有司法实践操作中的问题。登记立案制度在我国正式确立并实行，立案难得到了一定缓解。但是作为一项重大的司法改革，立案登记制度在解决立案难问题过程中出现了一些困境，其完善之路依然任重道远，需要理论界和司法界的共同努力，以及全社会的共同拥护。
