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审查起诉环节认罪认罚从宽制度适用困境及完善路径
时间:2017-09-07 16:17:00  作者:孔君  新闻来源:浔阳检察  【字号: | |

 

[内容摘要] 建立认罪认罚从宽制度是我国新一轮司法改革的重要目标之一,在审查起诉环节,检察机关办理认罪认罚案件与普通刑事案件存在着举证程序简化、诉讼对抗前移和控诉职能弱化等方面的不同。审查起诉环节的认罪认罚从宽制度在法律制度层面和司法实践层面均存在着诸多问题,诉讼参与人诉讼保障机制不足、起诉裁量及量刑建议权的失范以及现行诉讼机制的繁琐等问题引发了对认罪认罚制度公正公平与诉讼效率的质疑。为纾解司法实践的困境,应当在制度层面健全认罪认罚从宽中各诉讼参与人在审查起诉环节的保障体系,在法律层面不断完善检察官审查起诉裁量权和量刑建议的规范,在司法实践层面建立适宜的认罪认罚案件办理的诉讼新机制。

[关键词] 认罪认罚从宽 审查起诉 量刑建议 诉讼效率

 

认罪认罚制度历史久远。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》,提出了完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度,将其作为实现“以审判为中心”的司法制度改革的重要举措。这标志着认罪认罚制度正式以顶层授权的方式进入我国刑事诉讼司法实践。相对于侦查阶段和审判阶段,检察机关审查起诉在认罪认罚案件中发挥的作用最为重要。纾解审查起诉环节认罪认罚制度之困境,完善该项制度在审查起诉环节之适用,成为该制度有效运行的关键。

一、审查起诉环节认罪认罚从宽制度适用困境

认罪认罚从宽制度是契合我国现阶段司法改革的一项重要举措,标志着刑事诉讼程序将进入以被告人认罪为节点的分流模式中,这将极大地优化现有的司法资源,有利于缓解刑事犯罪案件的办案压力,促进司法进步。但依据我国长期以来的司法传统,在现有的法律框架下,该制度在审查起诉阶段适用仍将面临不小的困局和挑战。

(一)公正性问题:对诉讼参与人权利保障不足

对认罪认罚从宽制度最大的质疑来自于对司法公正性的拷问。无论是学术界还是社会公众,最担心的问题依然是这一制度的实施,在一味追求效率的同时会给司法公正带来潜在的损害。这种对公正的损害主要体现对被追诉人和被害人权利保障不足的问题。

1.认罪认罚潜在强制性问题。在司法实践中,检察官有可能为了获取胜诉的机会,以大幅降低的量刑建议引诱实际上无辜的被告人作认罪认罚答辩,这的确增加了无辜之人被定罪处罚的风险。比如在辩诉交易中,证据越是薄弱的案件,检察官提出的交易条件越是丰厚,那些清白的被告人迫于巨大的心理负担,可能会丧失真正的选择权,不得不进行有罪答辩。实际上,被告人无辜问题与检察官的关系重大,解决这一问题最好的办法并不是废除这一制度,而是直接查明该被告人无罪。

2.认罪认罚法律后果不明确。被追诉人之所以选择认罪认罚除了基于真诚悔罪外,很大的因素是想以此为手段,获得量刑上的优惠。因此,认罪认罚后可能面临的后果,自然也就成为被追诉人关注的中心。由于对有罪之人可能被轻纵问题的担心,两高在对认罪认罚从宽制度给出解读时指出,被告人认罪认罚并非应然从宽处罚,而是可以从宽处罚。这就导致认罪认罚后的被追诉人是否能真正得到从宽处理具有或然性。

3.被害人权利被忽视。在以追诉机关与被告人为核心的诉讼架构中,无论采用何种诉讼模式,被害人的权利一直处于边缘化的状态,成为“被遗忘的人”。虽然在我国被害人被定义为诉讼当事人,但在刑事诉讼中,被害人扮演的只是案件事实的发现者、诉讼的客体角色。我国认罪认罚制度对被害人的权利并未作出规定,仅仅将被害人是否获得补偿作为量刑的参考因素。在我国被害人权益被忽视,主要是因为传统诉讼观念认为被害人是天然的控方,若让被害人与被告人享有对等的权利,被告人将受到来自被害人和检察机关双面夹击,使得原本就处于不平衡状态的控辩双方更加向控方倾斜。另外,检察机关作为刑事追诉者,检察机关对犯罪行为的追诉,完全可以保护被害人的权利。

(二)规范性问题:对起诉裁量量刑权力规定不完善

我国采取起诉法定主义为原则,起诉便宜主义为补充,检察机关在起诉罪名、罪数上无选择余地,对被告人提出的量刑建议依据不足,法律效力亦不明确,这在很大程度上制约了审查起诉阶段认罪认罚制度的实施。

1.检察官起诉裁量权的局限。我国的检察官起诉裁量权相较于西方国家而言存在限制较多,过于机械和严格的适用不起诉决定,不能充分体现对认罪认罚的被告人从宽处理的幅度。目前,我国检察官的不起诉裁量限定在相对不起诉、附条件不起诉与和解制度中,这极大地限制了不起诉裁量的程序性功能。其一,立法上规定过严,根据刑事诉讼法第 173 条的规定,只有“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的才能适用不起诉制度。其二,复杂的内部审批程序让面临案件压力的检察官往往选择更便捷的起诉方式结案,还能避免当事人对不起诉决定的纠缠。其三,检察机关内部的考核机制对于公诉部门适用不起诉决定设置了障碍。其四,刑事被告人的羁押措施也影响了检察官的不起诉裁量,尤其体现在捕后的不起诉率极低。

2.量刑建议的依据不足。刑事责任问题是认罪认罚案件控辩双方争议的主要场域,检察机关提出量刑建议和被追诉人及其辩护人争取量刑上从宽,都必须以法律确定的量刑幅度为基础。然而,我国量刑的参考依据未将认罪认罚阶段纳入其中,对于认罪认罚从宽幅度的规定过于概括,没有对不同的认罪认罚情节设置不同的量刑从宽幅度,对在法定刑内可以下调多少未予以细化。

3.量刑建议的效力不明确。英美法系的辩诉交易中,检察官的量刑请求权直接体现了控辩双方的共同愿望,只要协议不违反程序规定、不对社会公共利益造成严重侵犯,法官一般都会认可。尽管我国检察机关在起诉时有建议量刑的权力,但该建议只针对被告人的犯罪情节及自首、立功等量刑情节进行认定,提出的量刑建议对于法官几乎毫无约束力,现实中超越量刑建议范围的判决大量存在,降低了量刑建议的权威性,使得被追诉人基于认罪认罚可获得的利益难以得到保障。

(三)实践性问题:员额制改革下的人案矛盾未解决

目前,我国法官、检察官员额制改革已基本完成,由于中央统一确定了员额制改革的比例上限,即不超过中央政法专项编制的 39%,造成了实际入额的检察官、法官数量依然较低,势必使办案压力成为各地司法机关最现实、最突出的问题。在刑事案件数量居高不下的情况下,员额制改革的编制设计实际上减少了独立承办刑事案件的检察官的人数,员额制内的检察官将直面司法效率的重大挑战。在认罪认罚从宽制度中,检察官除了需对侦查机关活动的合法性等方面进行审查外,还需保对被追诉人认罪认罚自愿性进行审查,有效保障被追诉人及其辩护人的程序参与权和案件知情权,并就量刑问题与被追诉人及其辩护人展开协商。认罪认罚案件控辩对抗的前移,使得检察官在审查起诉环节就需就案件的实质性问题与辩方展开对抗。在审查起诉环节办理认罪认罚案件,检察官的义务性规定的增多和检察权行使由单方性向合议性转变,必然降低检察机关的工作效率。此外,2012年修改的刑事诉讼法并未从根本上改变审理形式的单一化局面,在审查起诉环节,未能体现简易程序的从简性,这些都使得员额制改革背景下的“案多人少”矛盾更加凸显。

二、审查起诉环节认罪认罚从宽制度完善路径

目前,认罪认罚从宽制度的改革仍处在起步阶段,各种机制尚未成形。公诉机关作为对被告人认罪认罚案件最先的审查机关,具有适用从简程序的决定权,能够实现对刑事案件的快速分流。针对该制度存在的现实困境,以及制度运行过程中潜在的问题,结合现阶段的法律规定和司法实践经验,对在审查起诉环节中的认罪认罚从宽制度进行程序设计和完善。

(一)健全诉讼参与人权利保障体系

由于认罪认罚涉及到对被追诉人诉讼权利的处分,往往意味着放弃辩护权、申请作证权等,失去了无罪辩护的机会,为了防止被追诉人在被胁迫或者受到诱导的情况下做出错误的认罪认罚决定,避免冤假错案的发生,有必要为被告人认罪认罚自愿性和自主性建立保障制度。

一是建立证据开示制度。为确保被追诉人认罪认罚的自愿性,首先要建立审查起诉阶段的证据开示制度,如果让被追人在毫不了解案件事实和情形的状况下,却让其认罪认罚,带有明显的诱供和纠问的意味。在某种意义上,辩诉交易就是控辩双方利益交换与博弈的过程,为了保证该过程真正反应各方的真实意愿,必须保证交易双方有均衡的交涉能力,而信息量的对等是关键。在刑事司法中,由于被追诉人人身自由被限制,直接行使阅卷权存在一定的困难。因此被追诉人阅卷权主要是辩护律师在进行证据核实过程中,向被追诉人展示案件材料或者将卷宗复印件交由被追诉人翻阅。例如辩护人可以将案卷复印件或者物证、书证的复印件,交由被追诉人查看、核实。

二是赋予被追诉人程序处分权。为确保被追诉人认罪认罚的自主性,应当赋予被追诉人程序选择权和反悔权。“无论是从保障被告人权利的角度,还是从与刑事司法内在的真实主义相协调的角度,被告人的程序处分权都必须正确而公正地行使。”被追诉人的反悔权是指被追诉人认为前期的认罪认罚损害其利益,可以撤回原先供述。被追诉人明确表示反悔,不接受检察机关对罪名的认定或者提出的量刑建议,应维护被追诉人自由决定权,不应设置任何前置条件。被追诉人之前所做之供述不得作为对其不利之证据,更不应因被追诉人反悔就加重其刑罚。因为被追诉人反悔是人维护自身利益本能的体现,属于犯罪后的常态。犯罪人犯罪后采取一定的行为只有在超出常态的情形下,才能作为加重刑罚的情节。由于被追诉人反悔不是因检察机关的原因所导致案件程序回转,应允许检察官撤回起诉,并进行补充侦查,且不应计入补充侦查的次数之中。

三是确保律师的参与权。律师的有效参与是保障犯罪嫌疑人认罪自愿性和认罚公正性的基本制度保障。为了更为有效的维护被追诉人合法权益,均衡控辩双方的实力,防止检察机关采取法所禁止的方式,在被追诉人意志自由被限制的情形下迫使其认罪认罚,应进一步扩大刑事法律援助的案件范围,将被追诉人认罪认罚的案件纳入法律援助范围。具体而言在法律上应明确,在认罪认罚案件中,为无力委托律师的被追诉人指派律师。认罪认罚案件的全过程必须有律师参与,在做出相关决定时应听取辩护律师意见。在辩护律师缺席的情况下,控方不得与犯罪嫌疑人单独进行量刑协商,否则属于程序违法,在此基础上达成协议属于无效协议,法院可以直接以程序违法撤销该协议。

四是保障被害人程序参与权。为实现认罪认罚案件回复社会秩序的目的,应当充分保障被害人程序参与权,给予被害人表达利益诉求的渠道。作为刑事犯罪行为的直接受害人,被害人与诉讼结果必然具有直接利害关系,具有参加诉讼的强烈诉求和意愿,且被害人参与到诉讼之中,可以有效恢复犯罪所带来的创伤。应当将被害人是否获得补偿以及是否对犯罪人予以谅解作为量刑的参考因素之一,并赋予被害人在审查起诉阶段就量刑问题发表意见的权利,检察官应听取被害人量刑建议并在量刑协商时予以考虑。这样就可以防止检察机关漠视被害人权益,单纯追求获得犯罪嫌疑人认罪认罚的结果。保障犯罪嫌疑人认罪认罚自愿性和防止司法腐败,是推行认罪认罚从宽制度必须坚持的两条底线。被害人参与到认罪认罚协商程序,可以对检察权的行使进行监督,对于检察官存在的违法行为可以进行制止或者依照法律途径进行检举、揭发。

(二)完善起诉裁量及量刑的法律规范

认罪认罚从宽起诉裁量及量刑规范的完善,是检察机关起诉裁量权和量刑建议的准确性、公正性、权威性基础,也被追诉人对量刑优惠作出预判的前提条件。

首先,进一步完善检察官起诉裁量权。一是适当扩张不起诉案件的适用范围。准确把握认罪认罚从宽的制度内核,适当突破刑事诉讼法的规定,扩大不起诉案件的适用范围能充分体现恢复性司法的目的,有利于犯罪分子改过自新。对于认罪认罚并且积极履行赔偿义务、达成被害人谅解的被告人,或者对于危险犯但未实际造成损害、又系初犯的,即使不存在法定的免除处罚情节,也可以考虑做相对不起诉处理。二是简化不起诉裁量权的程序。结合目前检察官员额制的改革,检察官权责清晰、依法独立行使检察权是员额制改革的基本方向。应省略检委会讨论程序,对于因刑事和解不起诉或者作相对不起诉的案件,可以由主办检察官决定后,报分管检察长审批。对于附条件不起诉的案件,由主办检察官对认罪认罚并符合条件的被告人做出暂缓起诉的考察决定,在考验期满后,根据其现实表现报请分管检察长决定不起诉或者起诉。三是透明化不起诉裁量权程序。为了减少对检察机关不起诉裁量权的质疑,应当设立相关程序,让被害人、犯罪嫌疑人甚至公安机关参与到其中听取其意见。

其次,进一步明晰量刑规范。针对我国从宽处理的规定,可以设置具体从宽幅度的层级性,以不同案件类型、不同时间节点、不同认罪认罚的具体方式(如自首、坦白、退赃等),来设置认罪认罚的从宽幅度,展现不同层级的差异性。对被告人自愿认罪认罚的案件,由 “可以从宽”逐步向“应当从宽”转变,增加应当从轻、减轻处罚条款的具体适用情形。在量刑时,充分考量被告人的犯罪行为是否属于可修复受损法益的犯罪,对于侵犯个人法益的犯罪,根据被害人的谅解情况、损失补偿情况,决定对被告人从宽比例的大小。此外,赋予检察机关在一定条件下突破法定刑和改变刑罚种类的裁量权,在一些案件中,适用法定

最低刑仍不足以体现对被告人的宽大处理,可以允许双方在认罪认罚协议中,改变刑种,降格处罚。

    最后,进一步明确量刑建议的效力。在整个认罪认罚案件环节,被追诉人罪名和量刑确定的基础是与检察机关达成的认罪认罚从宽协议。认罪认罚从宽协议的确定性就成为保障犯罪嫌疑人认罪认罚可信赖利益的基础。具体而言就是检察机关应当按照协议的内容,提出双方前期认可的量刑建议。此外,在一般情形下,不应当允许检察院撤回被告人的认罪认罚的量刑建议,除非发现新证据、新事实足以改变案件实质结果的。对于被告人而言,应当根据签署的协议内容,当庭做认罪认罚供述,如要撤回原先供述必须有正当理由。法官在审查认罪认罚协议的自愿性、真实性后,除非有损社会公共利益,应当按照检察机关提出的建议量刑作出判决

(三)重构认罪认罚案件诉讼机制

国家司法体制改革与监察体制改革的推进,有效减少了检察机关职能负荷,实现检察机关职能的聚焦,成为审查起诉认罪认罚从宽工作开展的有利保障。监察体制改革将职务犯罪侦查职能从检察机关分离,有利于检察机关 “瘦身”,使得能将更多的司法资源配置在司法活动中。因此,检察机关应当顺应司法体制改革的要求,在职能模式上进一步探索,使得认罪认罚案件的办理更加符合司法规律和诉讼效率。

一是探索建立“捕诉合一”工作制度。从检察机关捕诉关系的历史沿革看,自 1978 年检察机关复建以来,捕诉关系经历了由合到分,再到分合并立的过程。在司法实践中,审查逮捕所依据的材料与审查起诉所依据的案件材料在大部分情况下是基本一致的。在认罪认罚案件中,可以适当适用捕诉合一工作制度,由审查逮捕的承办人进行审查起诉,只需对作出逮捕或者不捕决定后的新证据和新事实进行审查,省略了重复工作,避免了人员浪费,减短了诉讼周期和在押人员的审前羁押时间,有效保障了犯罪嫌疑人权益。

二是探索建立“刑拘直诉”工作机制。“刑拘直诉”机制即在办理犯罪嫌疑人自愿认罪的、符合速裁程序的案件中,侦查机关对犯罪嫌疑人采取刑事拘留后,不再向检察机关提请批准逮捕,而是直接将案件移送至公诉部门,公诉机关在法定拘留期限内完成审查起诉工作并依法提起公诉,由法院在受理案件时签署逮捕令,并对案件进行快速裁判。这一机制能够有效避免诉讼拖延,缩短了未决的羁押时间,有效避免被告人出现刑期倒挂。

三是探索建立“集中起诉”工作模式。为了最大化的发挥认罪认罚从宽制度的功效——提高诉讼效率和防止诉讼拖延,对于被告人认罪认罚的案件,可以参照民事司法实践中,检察官对一定时期内犯罪嫌疑人认罪认罚的案件进行集中起诉。具体而言,检察机关可以依据犯罪行为性质和犯罪情节或者刑罚的轻重或者罪名,对案件进行分类。对于一定时间罪名相同,犯罪情节类似或者刑罚区间较近且犯罪嫌疑人认罪认罚的案件,检察机关可以与法官进行协商,集中立案、集中起诉、集中审理。

认罪认罚从宽制度是我国刑事司法长期实践的产物,体现了我国当下宽严相济的刑事司法政策的制度化,对于解决刑事犯罪轻刑化、员额制改革带来的案多人少的司法压力,提高刑事诉讼效率,重新维持保障人权和打击犯罪之间的平衡具有现实而重要的意义。审查起诉环节是实现刑事案件分流的第一道程序,对认罪认罚从宽制度的向后运行有着决定性的意义,本文从程序和实体两个维度对认罪认罚从宽制度在审查起诉环节的适用问题进行归纳和探讨,以期给司法实践者在制度完善上有所裨益。

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