内容摘要：派驻基层检察室是检察机关法律监督触角的延伸,是法律监督的一线阵地、服务群众的重要桥梁。然而由于法律地位不清晰、职能定位不明确、人员资金保障不到位等因素，导致其作用发挥受限。应从明晰法律地位、确定工作职能、落实人员经费保障等方面加以完善。

关键词：基层检察室  历史沿革  问题对策

 

据统计，截至2015年，全国共有1119个检察院设置了2531个派驻基层检察室。①这些检察室在强化法律监督职能、扩展服务人民群众的司法空间、畅通群众诉求渠道、化解基层社会矛盾等方面发挥了积极作用。然而,随着社会经济的发展,在派驻基层检察室运行中逐渐暴露出一些问题,这些问题解决不好将会严重影响制约检察机关的整体发展。

一、派驻基层检察室的历史沿革

派驻基层检察室在上个世纪八十年代就已经陆续出现。1993年4月，最高检下发《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，明确指出“实践证明在乡(镇)设置检察室是非常必要的”，并规定“乡(镇)检察室根据乡(镇)地域、人口、经济状况和工作需要设置。”截止1993年，“全国已在重点乡镇设置检察室1020个，设置税务检察室2613个。这些基层检察室对加强检察机关与公安、法院配套办案，联系群众，反映信息，发挥了重要作用。”②20世纪90年代初，在派驻基层检察室的建设过程中逐渐出现诸多问题，如“盲目设置、一哄而上，权限范围过宽、过滥且又缺乏有效管理、制约；工作人员专业水平低，工作极不规范，越权办案、非法插手经济纠纷、变相羁押等现象时有发生。”③1998年最高检再次发出通知：“对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或变相存在的，在1998年7月1日之前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室，对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退”。④随后，各地检察机关对设置的派驻基层检察室纷纷予以调整或撤销，派驻基层检察室日趋萎缩，名存实亡。以我院为例，1979年6月我院恢复重建，从1993年开始，为进一步延伸检察职能，先后在工商、烟草、供销社、林业等部门设立了派驻检察室，为修水县当时的经济社会发展做出了积极贡献。从1995年开始，按照最高检和省检察院的要求，以上检察室相继撤销。

    2008年10月，党的十七届三中全会审议通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。随后，最高检明确提出要把服务社会主义新农村建设作为检察机关新的历史任务，认真加以研究，并在2009年下发了《关于充分发挥检察职能为经济平稳较快发展服务的意见》, 2010年下发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，提出“新设检察室,要考虑工作需要和实际可能，解决好办公场所、机构设置、人员编制、办公经费等保障条件”，全国各地根据实际又开始了恢复重设派驻基层检察室的探索实践。2011年以来，我院把加强和推进基层检察工作作为“围绕中心、服务大局”的重点工作之一，积极延伸法律触角，开展了富有创新和成效的探索。2013年4月，修水县委常委会专题研究并同意了我院《关于请求解决设立良塘新区检察室相关问题的报告》，决定在良塘新区设立检察室，为我院副科级派出机构，人员编制从本院内部调剂。2014年2月，省检察院下发了《关于同意设立九江市部分县级检察院派驻基层检察室的批复》，批准我院设立派驻良塘新区检察室。自设立以来，派驻良塘新区检察室认真履职，为促进基层经济发展、维护基层社会稳定作出了重要贡献，获得了党委政府和人民群众的一致好评。

二、派驻基层检察室建设中存在的问题 

（一）法律地位不清晰

    根据《人民检察院组织法》第二条的规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。因此，基层检察院可设置的派驻机构是专门检察院，不是检察室。　也就是说，现行《人民检察院组织法》对派驻基层检察室的法律地位没有作明确规定。明文规定的,目前仅限于最高检《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，其中第二条规定，乡（镇）检察室是县（市）、市辖区人民检察院派驻乡（镇）的工作机构。相比之下，人民法院派出法庭和基层公安派出所的设立依据分别是全国人大《人民法院组织法》和全国人大常委会《公安派出所组织条例》。《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》作为最高检颁布的内部文件，其效力不及法律，导致目前的派驻基层检察室法律地位不明确、工作开展得不到有力的法律支持。

（一）职能定位不明确

虽然最高检明确规定,检察室可以接受职务犯罪线索举报、对诉讼中的违法问题有权进行法律监督以及配合开展社区矫正等项工作，但是缺乏统一法律规定,明确基层检察室哪些职能可做,对哪些职能进行严格限制,这种不明晰的状态导致不同地区的基层检察室工作重点和工作思路不尽相同。与此同时,最高检规定，基层检察院要在“开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建”等方面发挥积极作用，赋予基层检察室的职责较为宽泛化。实际工作中，大部分检察室作为基层检察院职能的延伸或辅助，在没有明确职能定位和硬性工作职责的情况下，只能开展法制宣传、犯罪预防、参与综治等一些“软任务”，工作的主动性和独立性都不强，难以充分发挥其独特优势和特点。此外，基层检察室与本院的控告申诉检察、举报中心、民事行政检察等部门的业务存在交叉和重叠,相互衔接和信息保障的各项机制多数还处于空白,以上致使检察室发展多数还处在摸着石头过河的阶段,严重制约了基层检察室工作的深层次发展。 

（三）人员资金保障不到位

    由于部分基层检察院政法专项编制人数有限,派驻基层检察室专门编制又难以申请,目前在基层检察室的人员配置方面，大多是检察机关自身内部调剂，在检察机关案多人少的情况下，若还需抽出力量奔赴基层检察室工作,就有可能导致院内办案人力资源的短缺。以我院为例，我院共有政法专项编制66个，实有人数是65人（含退线人员8人和借调市院1人）。近三年来，我院公诉科和侦监科平均每年办理的案件都超过400件，案多人少的压力一直存在，其他部门这一矛盾也比较突出。在请求设立检察室时，我院同时申请增补2名政法专项编制，然而后一申请没有获得批准，检察室所有编制均只能从本院内部调剂。考虑到人员因素，最终院里是给检察室配备了2名干警。在经费保障方面，由于没有专门的财政拨款，在设置检察室时，增加的人员、办公经费等开支都要从现有经费中挤占,给基层检察院带来不小的压力。

三、几点建议

针对上述问题，笔者建议从以下方面加以完善。

（一）明晰法律地位

由于法律依据不足，各地检察机关仅根据最高检相关条例开展派驻基层检察室建设工作，思想认识程度和建设进度各不相同，工作主动性和创造性还有进一步发挥的空间。在实践中，派驻基层检察室的设置与否、人员资金保障更多取决于地方党委政府的认同和支持程度。这些因素极大地影响了派驻基层检察室职能和作用的有效发挥。因此，建议立法机关参照《人民法院组织法》对《人民检察院组织法》进行修改，以法律条文的形式，明确派驻基层检察室的法律地位，使之与人民法庭、公安派出所的职责地位相关联，最大程度发挥检察室的职能作用。

（二）确定工作职能

　　要进一步明确派驻基层检察室的工作职能,不仅要解决派驻基层检察室职能泛化、模糊化的问题,也要防止其职能无限扩大。在此基础上,要建立派驻基层检察室和本院各业务科室之间的信息保障和相互衔接机制,将基层检察室办理的各项业务与院内举报中心、控告申诉、民事行政检察等部门的各项业务进行无缝对接,保障每起案件的办理都及时、顺畅和准确。除此之外,要由统一的规范管理部门对基层检察室进行严格的规范考核,本院要像对待内设其他业务科室一样,严格要求和规范检察室工作人员,避免对基层检察室脱管漏管现象的发生。 

（三）落实人员经费保障

积极争取地方党委政府对派驻基层检察室建设的支持，及时通过补足空编,增加新编制等途径来解决基层检察室人手不足的问题，并确保基层检察室的各项经费保障落实到位。要把派驻基层检察室作为培养锻炼检察干警群众工作能力的重要阵地,积极出台相关政策,鼓励检察干警到基层检察室工作。在人员配备上，要给基层检察室配备老中青配合比例合理的工作人员,充分发挥各个年龄段的优势，并且要加大对工作人员岗位培训和业务培训的力度，不断提高他们化解社会矛盾的能力和业务水平。