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村民小组长骗取征地补偿款行为如何定性
时间:2018-03-07 17:19:00  作者:杨辉彪  新闻来源:共青检察  【字号: | |

一、基本案情

2013102014年上半年,因道路项目建设,某市人民政府征收了某镇某村某组部分集体所有土地,在征地过程中,时任该组小组长的犯罪嫌疑人彭某与该村会计魏某、该组村民陈某一起协助政府从事征地工作,具体职责是:征地工作人员实地测量之后把地类和面积报给该三人,三人分别在本子上登记该块地的所有人姓名、地类、面积、青苗等细节,然后三人核对无误,当天的工作结束后三人将各自的登记本交到村委会保管,第二天工作时再拿来进行登记,直至征地工作结束,之后由村委会会计魏某将三人登记的内容进行造表,形成征地到户明细表,补偿款按照该明细表进行发放,由于魏某对地块的归属并不是很清楚,登记时主要是由彭某和陈某确认并告诉魏某。

2013年底,由犯罪嫌疑人彭某使用(未承包到户)的该组集体所有的一块水塘被征收,实测面积为9.86亩,每亩补偿价为1万元,土地补偿款共计9.86万元,青苗补偿每亩400元,共计3944元。征地过程中,犯罪嫌疑人彭某对征地工作人员谎称该水塘属于他的,要登记在他名下,因负责登记的魏某并不清楚该水塘的归属,所以在登记过程中没有提出异议,陈某虽知道该水塘属于小组集体所有,但碍于情面当时也没有提出异议,因此,该水塘便登记在彭某名下,20143月,某镇财政所通过信用社分别将补偿款68796元和33748元拨付到彭某个人账户,除彭某应得青苗补偿款3944元外,另98600元土地补偿款被彭天富占为己有。

二、分歧意见

一种意见认为,根据罪刑法定原则,在对刑法作扩张解释时,不应当作出对被告人不利的适用解释,从而将2000年全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《立法解释》)中的“村民委员会等村基层组织”扩张至“村民小组”,将“村民委员会等村基层组织人员”扩张至“村民小组工作人员”,因此,犯罪嫌疑人彭某不符合贪污罪的主体要件,其行为应按职务侵占罪处理。

另一种意见认为,由于村民小组等组织事实上也在一定情形下协助人民政府政府工作,《立法解释》中表述的“村民委员会等村基层组织”,不应仅局限于村民委员会等村级组织,协助人民政府从事行政管理工作的村民小组也应当属于“村基层组织”的范围,从事具体协助工作的村民小组组长等工作人员,也应当属于《立法解释》所指“村基层组织人员”的范围,因此,犯罪嫌疑人彭某符合贪污罪的主体要件,应按贪污罪追究刑事责任。

笔者赞同第二种意见。

三、法理评析

本案中,犯罪嫌疑人彭某身为村民小组长,在协助政府从事征地工作过程中,利用登记土地原始数据的职务便利骗取集体土地补偿款9.86万元,其行为符合贪污罪的构成要件,应以贪污罪追究刑事责任。

(一)村民小组长属于《立法解释》中的“村民委员会等村基层组织人员”,犯罪嫌疑人彭某符合贪污罪的主体要件

1.从法律规定看,村民小组的设立与否由村民委员会根据需要决定,村民小组长的职责属于村民委员会职责范畴。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定,村民委员会可以分设若干村民小组和治安保卫、计划生育等委员会,由此可以看出,村民小组本质上属于村民委员会的派生机构或组成部分,村民小组长理应属于“农村基层组织人员”。

2.从实践看,村民小组长所完成事项是村民委员会整体工作的一部分,村民小组长执行的是村委会的决策,是以村委会的名义进行工作,在现实中村民小组长不仅仅协助村委会工作,并且大多数是与村委会成员一起协助人民政府工作。

3.从普通群众角度看,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作,大部分都是村民小组和其他下属委员会来协助完成,群众认为村民小组长同其他村民委员会人员一样,属于村民委员会的组成人员。

4.司法实践中,事实上已将村民小组组长纳入了村基层组织人员范围。1996年《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》规定:“对村民小组组长利用职务上的便利,将村民小组集体财产非法占为己有,数额较大的行为,应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定,以职务侵占罪定罪处罚。”依此批复的精神,显然已将村民小组视为一种法律上的实体,究其性质而言应属于村基层组织,而其组长、副组长及其工作人员,也就理应评价为村基层组织人员。最高人民法院刑事审判庭主办的《刑事审判参考》第594号案例也认为村民小组长在协助人民政府从事行政管理工作时属于农村基层组织人员,可以构成贪污贿赂犯罪

综上,本案中,犯罪嫌疑人彭某作为小组长,其属于《立法解释》中的“村民委员会等村基层组织人员”。

(二)犯罪嫌疑人彭某协助征地的行为属于“协助人民政府从事行政管理工作”,其利用了职务上的便利

1.人民政府行政管理和村集体事务管理的区别。人民政府政府行政管理是国家机关运用国家权力,为实现统治阶级的意志和利益,通过领导、计划、组织、协调、控制等环节和手段所进行的一系列依法管理国家、社会事务和机关内部事务的管理活动,行政管理具有如下特点:第一,行政管理行驶公共权力,代表着国家意志;第二,行政管理以公共事务管理为基本职能;第三,行政管理以谋求公共利益为宗旨;第四,行政管理必须承担公共责任。而农村集体组织是村民自治组织,其通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”方式来管理村集体事务,农村集体事务管理明显区别于政府行政管理。根据《江西省土地征用办法》第八条规定,有关征地补偿、安置方案经批准后,由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施的规定,因此,征地拆迁安置工作属于政府行政管理工作。

2.村民小组长等农村基层组织人员“协助人民政府从事行政管理工作”是依“法”办事,并不以政府授权委托关系的存在为前提。《村民委员会组织法》明确规定,村民委员会协助乡镇政府开展工作,《江西省土地征用办法》第八条规定“其他有关行政部门、企业、街道办事处、村民委员会、村民小组应当支持、配合征用土地工作的实施”。一般而言,村基层组织人员协助人民政府进行行政管理工作的主要形式是宣传、教育、动员、提供情况等,必要时可以接受人民政府委托,代表人民政府从事部分行政管理工作,不管是以何种刑事协助人民政府开展行政管理工作,都是其履行法定职责的表现,于法有据。因此,农村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作是依“法”办事,只要农村基层组织人员客观上实施了协助人民政府从事行政管理工作的行为,就应视为农村基层组织人员与人民政府建立了委托关系,并不以政府授权委托关系的存在为必须。

本案中,犯罪嫌疑人彭某协助人民政府征地,具体职责是带领征地工作人员到现场进行测量、登记土地征用原始数据、指认地界等,其协助征地的行为属于“协助人民政府从事行政管理工作”。

(三)犯罪嫌疑人彭某利用职务上的便利非法占有了土地补偿款

1.彭某骗取的财物性质是公共财产。从目前查办的案件看,征地补偿款发放流程一般是:国土部门根据征地测量的所有土地面积汇总,经政府领导审批后;由财政部门将征地补偿款拨入乡镇财政所;因村帐乡管,乡镇财政所在财务账上将各村被征土地款分别做到各村财务账;由各村根据征地补偿款分配方案将各被征地老百姓具体的征地补偿款金额造表,经村、乡镇领导审批后,财政所根据审批后的补偿到户发放表通过银行从各村财务账上将土地补偿款拨入各被征地老百姓。在检察实务中,对转入村集体账户的资金究竟认定为国有财产还是村集体财产,检法两家时常出现认识分歧,有学者提出,应通过财产的来源、财产的流向来确定财产的性质,进而确定村基层组织人员的行为性质,事实上,从《立法解释》不难发现,农村基层组织人员贪污贿赂犯罪,是农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作过程中,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物,构成犯罪的行为,因此,问题的症结不在于财产性质的认定,而在于“协助政府从事行政管理工作”行为的认定,农村基层组织人员协助政府从事钱款的管理分配工作属于协助政府从事行政管理工作的一部分,被协助管理的财产不管在村集体账上还是在乡镇财政所账上,只要农村基层组织人员协助政府从事钱款分配管理工作尚未结束,就应当认定为公共财产。具体到本案,彭某协助政府进行土地补偿款的发放,虽然补偿款已先拨入村集体财务账,但分配工作尚未完成,故已拨入村集体账户的土地补偿款仍属于公共财产。

2.在土地补偿款的管理(发放)环节如何确定村基层组织人员的“协助”行为的终点。从检察机关查处的案例看,农村基层组织人员贪污贿赂犯罪多发生在土地征用补偿费用的管理(发放)环节,直接表现为土地补偿款的发放。协助政府从事补偿款的发放行为具有时间性,一旦补偿款发放完毕,农村基层组织人员的“协助”行为即告结束,因此,准确界定“协助”行为的终点,对认定农村基层组织人员是否具有职务便利具有决定性的影响。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》,土地补偿款包括土地费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三部分,土地费补偿的对象为土地原所有权人,即农村基层经济组织;安置补助费支付给安置单位或被安置人员个人;地上附着物和青苗费归地上附着物和青苗的所有者,由此可见,土地补偿款的发放对象法律是有明确的规定,因此,当所有款项落实到相应的所有权人时则应认定为人民政府补偿款发放行政管理工作的完成,农村基层组织人员的“协助”行为至此也已完成。

综上,犯罪嫌疑人彭某身为国家工作人员,在协助政府从事行政管理工作中,利用职务上的便利骗取征地补差款,符合贪污罪的犯罪构成要件,具有严重的社会危害性,应以贪污罪追究刑事责任。

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